Доклад Комиссара по правам человека о визите в Российскую Федерацию (Чечня и Ингушетия) с 10 по 16 февраля 2003 г.

4 марта 2003 г., Страсбург

Введение

Я побывал в Российской Федерации с 10 по 16 февраля 2003 года. Это был мой очередной визит в Москву, в Чеченскую Республику и Ингушетию. В поездке меня сопровождал директорБюро г-н Христос Якумопулос и сотрудники Бюро г-н Александр Гессель и г-н Грегори Матье. В ходе визита к нам присоединился директор Директората по политическим вопросам г-н Марк Шойер. Помимо этого, в моей поездке меня сопровождал министр правительства РФ по восстановлению Чечни г-н Станислав Ильясов и Специальный представитель Президента Российской Федерации по защите прав и свобод человека в Чеченской Республике г-н Абдул-Хаким Султыгов. Я хотел бы поблагодарить их за сотрудничество, готовность оказывать содействие и теплый прием. Хотел бы также выразить признательность всем тем, кто позволил организовать данный визит наилучшим образом, и прежде всего представителей Администрации Президента, в особенности советника Администрации Президента Российской Федерации г-на Сергея Ястржембского и его сотрудников, а также представителей министерства иностранных дел. Считаю необходимым выразить свою благодарность Президенту Республики Ингушетия г-ну Мураду Зязикову, который сопровождал меня в лагерях беженцев за его откровенность, искренность и дружеское отношение. Благодарю также всех своих собеседников в Москве, в Чечне и Ингушетии, которые уделили мне часть своего драгоценного времени.

С момента моего вступления в должность я исходил из того, что серьезность положения с правами человека в Чечне заслуживает приоритетных действий со стороны Комиссара Совета Европы по правам человека. Я постарался установить постоянный диалог с высшими органами власти России и местными властями в Чечне. В феврале-марте 2001 года и затем в феврале 2002 года я обращался к федеральным властям и, в частности, к Генеральному прокурору Российской Федерации г-ну Устинову, и сообщал им о своей глубокой озабоченности в связи с ситуацией безнаказанности и отсутствия безопасности. С учетом ответа Генеральной прокуратуры, а также той информации, которую предоставили мне российские неправительственные организации, включая «Мемориал», я принял Рекомендацию 1/2002 о некоторых правах, которые должны быть гарантированы при аресте и содержании под стражей лиц в результате операций по так называемым «зачисткам» в Чеченской Республике Российской Федерации.

Тем не менее, поскольку я не получил адекватного ответа на вышеупомянутую Рекомендацию и мне продолжала поступать весьма тревожная информация из Чеченской Республики, я принял решение вновь там побывать, для того чтобы оценить ситуацию на месте и проанализировать те изменения, которые произошли после моего последнего визита.

I. Отсутствие безопасности и безнаказанность

1. Отсутствие безопасности и безнаказанность остаются главными проблемами в Чечне.

2. Такое бедствие, как отсутствие безопасности выражается, прежде всего, в многочисленных случаях пропажи людей без вести. Согласно данным, которые были сообщены Федеральной прокуратурой, за последние три года в Чечне пропало без вести 1.500 человек, а по данным НПО «Мемориал» - 2.000 человек. Примерно 600 человек было затем найдено, но не всегда живыми.

3. За последние месяцы ситуация не только не улучшилась, а ухудшилась. В день моего посещения Грозного пропало без вести два сотрудника министерства финансов, и их коллеги организовали демонстрацию перед зданием местной администрации. За несколько дней до этого в г. Аргун, недалеко от Грозного, были найдены, причем в ужасном состоянии, тела нескольких лиц, пропавших без вести. Этот рост числа пропавших без вести некоторые объясняют проявлением слепой мести за террористические акции в московском театре; другие считают, что это - стремление дестабилизировать политический процесс в рамках планируемого референдума. Действительно, если нельзя исключать, что некоторое число пропавших без вести связано с действиями участников чеченских вооруженных формирований, а также является результатом корыстных преступлений или сведения счетов между кланами, нельзя отрицать и того, что во многих случаях эти факты пропажи без вести людей связаны с действиями неконтролируемых групп в федеральных силах. Драматичные свидетельства родственников пропавших без вести, которые я выслушал в помещении «Мемориала» в Грозном и в лагерях для перемещенных лиц в Ингушетии, а также другие свидетельства лиц, сначала задержанных, а затем выпущенных на свободу, которые были сообщены мне со стороны НПО (некоторые из этих свидетельств были опубликованы в прессе европейских стран накануне моего прибытия в Чечню) ужасны и трагичны. Люди продолжают пропадать без вести после их задержания властями для установления личности на многочисленных блок-постах, а также во время так называемых «точечных» антитеррористических операций.

4. Действительно, какими бы ни были причины этих фактов пропажи без вести, они свидетельствуют, причем самым жестоким образом, о драматичном отсутствии законности.

5. Разумеется, некоторый прогресс был достигнут, как в нормативном плане, так и на практике. Так, например, в марте 2002 года, после проведения моим Бюро в Страсбурге семинара (26-27 ноября 2001 года), генерал Молтенской отдал Приказ N 80, который требует четкой идентификации военных подразделений, действующих в Чечне в ночное время. Бюро Специального представителя Президента Российской Федерации в Чеченской Республике, в котором работают эксперты Совета Европы, во многих случаях сотрудничает с Прокуратурой и содействует уголовному расследованию случаев пропажи без вести, как это было в отношении недавнего дела с найденными в Аргуне телами. Прокуратура, судя по всему, требует строгого соблюдения законности в тех случаях, когда ее представители присутствуют при арестах. Представители федеральных органов сообщили мне, что они констатировали многочисленные нарушения законности при проведении задержаний. Наконец, создание нового министерства внутренних дел, с полномочиями органов охраны порядка, должно привести к сокращению масштабов деятельности федеральных вооруженных сил.

6. Тем не менее, достигнутого продвижения вперед явно недостаточно:

- приказ генерала Молтенского так и остался в основном мертвой буквой;

- ни один из представителей органов власти так и не смог мне сообщить, были ли приняты какие-либо нормативные меры по созданию смешанных подразделений гражданской и военной прокуратуры по контролю за арестами, проводимыми армией, как этого требует Рекомендация Комиссара CommDH/Rec(2002)1;

- сотрудничество прокуратуры с Бюро представителя Президента Российской Федерации по защите прав и свобод человека в Чечне, г-ном Султыговым, остается скорее эпизодическим; точно так же и сотрудничество с действующими в Чечне неправительственными организациями серьезно затруднено в результате взаимного недоверия;

- у органов гражданской и военной прокуратуры часто отсутствуют юридические и материальные средства для эффективного проведения расследований; действующее законодательство не позволяет обеспечить полный контроль за военными операциями, а иногда для этого не хватает и технических средств;

- проводимые расследования редко завершаются предъявлением обвинений или осуждением, что создает чувство безнаказанности у одних и невыносимой несправедливости у родственников жертв, отчаянье которых перед лицом этого явления я мог видеть сам во время моих многочисленных контактов в лагерях перемещенных лиц.

7. Я беседовал по этому поводу с представителями армии и с прокурором Чеченской Республики г-ном Кравченко, и они уверили меня, что они делают все, что в их силах, для улучшения этой ситуации. С моей точки зрения, существуют определенные дополнительные возможности по повышению эффективности работы властей в этой области, и Совет Европы смог бы сыграть важную роль в подготовке гражданского и военного персонала.

8. Однако ограниченные результаты действий властей в отношении фактов пропажи людей без вести связаны не только с недостатками в профессиональной подготовке или с отсутствием юридических и технических средств, о чем говорилось выше; это объясняется также в некоторых случаях и отсутствием решимости и политической воли.

9. Во время своих бесед в Москве я потребовал, чтобы высшие федеральные органы обратились к действующим в Чечне властям с ясным призывом положить конец фактам пропажи без вести, злоупотреблениям и безнаказанности.

10. Такое обращение должно также сопровождаться рядом следующих минимальных мер:

- безусловное и полное исполнение приказа генерала Молтенского;

- уменьшение контроля на блок-постах;

- обязательное присутствие представителей гражданских властей во время всех операций, связанных с арестом гражданских лиц;

- правовое регулирование создания совместных подразделений гражданской и военной прокуратуры;

11. преследование, и, в случае необходимости, осуждение лиц, ответственных за факты пропажи без вести и другие преступления, независимо от того, какие лица совершили эти правонарушения и от того, какие официальные должности они могут занимать.

12. Все это не является новым, и я не в первый раз обращаюсь к официальным властям с призывом принять меры по борьбе с безнаказанностью и отсутствием безопасности. Помимо этого, об этих мерах говорится в Рекомендации 1/2002, в отношении которой я так и не получил удовлетворительного ответа.

13. В этой связи я ознакомился с заявлениями для прессы, которые были сделаны Президентом России г-ном Путиным по итогам заседания Совета безопасности 25 февраля 2003 года, согласно которым следует пересмотреть функционирование блок-постов и даже уменьшить их количество, а также тщательно соблюдать нормы, касающиеся действий федеральных вооруженных сил, в частности, в отношении присутствия прокурора во время операций по аресту и проверкам.

14. Действительно, власти должны срочно восстановить законность, в полной мере применяя при этом российское законодательство. Как мне говорили многие из тех, кто проживает в лагерях, они должны иметь право «как российские граждане, пользоваться всеми правовыми гарантиями, которые предоставлены российским гражданам». Пока это не будет обеспечено, произвол, отсутствие безопасности, страх и безнаказанность будут по-прежнему дестабилизировать и подрывать любой политический процесс и любые попытки восстановления.

II. Создание политических институтов диалога

15. Достаточно встретиться с теми семьями, которые проживают в Грозном в крайне трудных условиях, и с теми, кто уже почти четыре года живет в лагерях для перемещенных лиц, для осознания того, что после десяти лет войны, насилия и беспросветности население Чечни существует на последнем дыхании. Эта усталость и порождаемое ею отчаяние находят свое проявление в сильнейшем стремлении к миру и в надежде на нормальную жизнь в будущем. Уже после моего первого посещения Чечни я заявил о том, что только политическое - а не военное - урегулирование может вывести чеченский народ из тупика. И ныне еще более важно, чем раньше, положить конец режиму, где царит сила оружия, и обеспечить гражданский режим, основанный на политической законности.

16. Для того, чтобы выйти из замкнутого круга вооруженного насилия, российские федеральные власти выбрали путь референдума, и не мне судить о целесообразности и динамике этого референдума.

17. Но с другой стороны, я обязан подчеркнуть, что населению Чечни в ходе этого процесса необходимо гарантировать право выражать свое мнение свободно и со знанием существа вопроса. Помимо этого, для того чтобы этот референдум стал положительным вкладом в мирный процесс, необходимо, чтобы эту работу взяло на себя само население Чечни, рассматривая его как начало своего собственного политического будущего.

18. Сразу же необходимо сказать о том, что условия, в которых проходит подготовка референдума, довольно сложные. Отсутствие безопасности, о чем говорилось выше, делает опасными любые передвижения, в частности для перемещенных лиц в Ингушетии; повсеместное присутствие армейских подразделений является формой психологического давления на избирательный корпус; наконец, кампания и политические дискуссии вокруг референдума и его задач, не приобрели пока тех масштабов, которые были бы желательны.

19. Что касается права голоса чеченцев, то, как мне разъяснили представители властей в Грозном, действующее законодательство не предусматривает права для граждан Чечни, которые в настоящий момент находятся в лагерях для перемещенных лиц в соседней Ингушетии, голосовать по месту их пребывания; действительно, согласно закону, выборы могут проходить только на территории Чечни. Как мне представляется, такая позиция основана на совершенно формальном подходе. Если закон и исключает возможность голосования для чеченцев, которые уже давно проживают в других субъектах Российской Федерации («чеченская диаспора»), его нельзя толковать таким образом, как если бы он исключал из числа голосующих также и тех, кто временно бежал в соседние регионы, для того чтобы спастись от ужасов войны. Я полагаю, что, как минимум, требуется предоставить право голоса для перемещенных лиц в Ингушетии. Впрочем, обеспечение права голоса для этой части населения должно стать основной задачей для избирательных органов, если они хотят гарантировать возможности для представительного выражения своего мнения представителям всех тенденций электората. И г-н Ильясов, и г-н Кадыров публично согласились с моим предложением обеспечить возможность голосовать для перемещенных лиц, находящихся в Ингушетии, причем голосовать в лагерях - а не на границе с Чеченской Республикой, как это было предусмотрено ранее. Важно, чтобы это обязательство было выполнено. Ведь необходимость для перемещенных лиц прибыть на границу и подвергнуться контролю со стороны армейских подразделений может привести к тому, что многие беженцы просто побоятся участвовать в голосовании. Президент Ингушетии г-н Зязиков также уверил меня в том, что он разрешит открыть избирательные участки на ингушской территории.

20. Свободное голосование подразумевает полную информированность о целях референдума. Я убедился в том, что копии проекта Конституции и проекта законодательства о выборах, которые выносятся на референдум, имеются в наличии во всех тех местах, в которых я побывал в Грозном, а также в лагерях для перемещенных лиц в Ингушетии. Однако распространение текста проекта Конституции еще не означает, что проводится кампания, и приходится констатировать, что настоящие общественные обсуждения начались совсем недавно, во время моего визита, когда был проведен дебат на телевидении, в котором за одним столом собрались представители президентской Администрации, неправительственных организаций и г-н Маигов, недавно назначенный представитель г-на Масхадова. Искренне надеюсь, что эти обсуждения будут продолжены и что удастся преодолеть формальные препятствия к проведению кампании против предлагаемых текстов (что в основном связано с истечением официального срока создания объединения, выступающего за голосование против этих документов).

21. В любом случае необходимо в полном объеме обеспечить свободу выражения своего мнения для чеченского населения, причем не только до планируемого референдума, но и после него, поскольку это только начало и ни в коей мере не может стать единственным необходимым решением тех проблем, которые связаны с чеченским конфликтом. Если проект Конституции будет принят, то свобода слова и тщательное соблюдения права на свободу ассоциаций и свободу создавать политические партии станут в перспективе проведения президентских и парламентских выборов ключевым элементом процесса реконструкции. При этом чрезвычайно важно, чтобы ни одна группировка, клан или партия не могли подчинить себе этот процесс, напротив, должны быть созданы условия для участия всех политических направлений. В этой связи я принял к сведению заявления г-на Султыгова и г-на Зязикова в Парламентской Ассамблее Совета Европы. Помимо этого, я приветствовал информацию о том, что в этом же духе началось рассмотрение возможности объявления амнистии. Это еще одна область, где Совет Европы мог бы предложить свою помощь по предоставлению экспертизы и консультаций.

22. Я не могу закрыть эту тему, не поделившись размышлениями о последствиях конфликта в Чечне для всего российского общества в целом: после трагических событий в московском театре я продолжаю получать тревожную информацию о фактах дискриминации чеченцев за пределами Чечни, и в частности в Москве, где лица родом с Кавказа подвергаются контролю или задерживаются без какой- либо другой видимой причины, чем их происхождение. Я поднимал этот вопрос в моих беседах в Генеральной прокуратуре, где меня уверили, что сейчас принимаются меры по борьбе с этим явлением. Однако солдаты-чеченцы воспользовались моим присутствием в их казарме и пожаловались на то, что их родители часто подвергаются задержанию в Москве по подозрению, без каких-либо на то оснований, в поддержке или подготовке террористических актов, в то время как эти солдаты «сражаются за Россию». Опасаюсь того, что позиция властей выявляет более серьезную и более глубокую социальную проблему и что продолжение вооруженного конфликта становится благодатной почвой для распространения повсюду античеченских настроений, а это может породить проблемы совсем иного характера и в долгосрочном плане подорвать усилия по нормализации. Лучшей гарантией от такого риска является осуществление прозрачного демократического процесса, основанного на свободе выражения мнения, свободе СМИ и свободе ассоциаций - включая свободу создания политических партий - причем всех тенденций. Сами российские власти должны сделать так, чтобы их шаги отвечали чаяниям чеченского населения и шли на благо всему российскому обществу в целом.

III. Улучшение материальных условий жизни в Чечне

23. Для того, чтобы шел настоящий политический диалог, необходимо покончить со страхом и отсутствием стабильности, которые на протяжении многих лет царят в повседневной жизни в Чечне. Иными словами, политическое решение возможно благодаря не только эффективным гарантиям безопасности личности, но и на основе создания перспектив нормальной жизни. И здесь речь идет о таком праве, как право на человеческие условия жизни, на нормальное жилье, на работу, образование, охрану здоровья, короче говоря, о всех тех компонентах, которые и составляют право на уважение достоинства человеческой личности.

24. Конечно, материальные условия жизни в Грозном и в других районах Чечни улучшаются, в частности, в том, что касается начала работы школ и общественного транспорта. Однако развитие это столь ограниченно и столь медленно, что не позволяет тем, кто проживает в Чечне, наметить себе реальные жизненные планы. Экономическая активность практически отсутствует, за исключением северной части Чечни, где по-прежнему развито сельскохозяйственное производство. Грозный по-прежнему лежит в руинах, а это оказывает огромное психологическое воздействие на всех людей.

25. Для тех, кто возвращается в Грозный, строятся центры временного размещения. Те центры, которые я посетил, как правило, находились в хорошем состоянии, но при этом были явно перенаселены. Я посетил также строящиеся центры временного размещения, которые после завершения строительства смогут принимать семьи перемещенных лиц в самых достойных условиях.

26. Тем не менее, этих центров явно недостаточно, чтобы разместить примерно 80.000 лиц, которые по-прежнему находятся в Ингушетии, как в лагерях, так и в семьях (в так называемом «частном секторе»), даже если условия безопасности будут улучшаться.

27. На протяжении последних месяцев 2002 года в Чечне, а также в Ингушетии, было закрыто несколько лагерей перемещенных лиц. Власти заверили меня, что ни один лагерь не был закрыт силой и что их обитатели добровольно покинули эти лагеря для того, чтобы вернуться в Грозный. Сами перемещенные лица и НПО со своей стороны сообщили мне, что по мере приближения зимы причиной отъезда перемещенных лиц и закрытия нескольких лагерей стали угрозы перекрыть газоснабжение. Я сам убедился в том, что после закрытия лагерей, многие не стали возвращаться в Чечню, как об этом заявляли власти, а искали убежище за пределами Российской Федерации.

28. Так, например, во время моего официального визита в Польшу в ноябре 2002 года я встретил в центре размещения лиц, просящих о предоставлении убежища, несколько человек, которые приехали из Чечни и с которыми я встречался во время моих предыдущих посещений лагеря в Знаменском. Эти лица, которые обратились с просьбой об убежище в Польше, сообщили мне, что они покинули свой лагерь, закрытый российскими властями, но при этом у них не было намерения возвращаться в Грозный.

29. Учитывая отсутствие необходимых инфраструктур, которые могли бы обеспечить прием лиц, возвращающихся в Грозный, необходимо, чтобы лагеря в Ингушетии не закрывались. Президент Ингушетии г-н Зязиков уверил меня в том, что ни один лагерь не будет закрыт и ни одного человека не заставят вернуться в Чечню против его собственной воли.

30. Это обязательство Президента Ингушетии г-на Зязикова, которое я приветствую и принимаю к сведению, особо важно в свете того, что восстановление Грозного, судя по всему, займет много времени. Существующий план восстановления предусматривает выплату компенсаций за материальный ущерб, связанный с войной, но темпы работ низкие и процесс займет, по самым оптимистичным оценкам властей, от шести до семи лет.

31. Работа по восстановлению осложняется серьезными проблемами коррупции, которые недавно были вскрыты Счетной палатой Российской Федерации, констатировавшей, что лишь малая доля помощи, предоставляемой правительством, реально доходит до тех, кому она предназначена.

32. Российским властям для восстановления Грозного и создания инфраструктур, необходимых для развития экономики, может понадобиться международная помощь. Действительно, министр Ильясов сказал мне, что он с интересом относится к возможности оказания такой помощи.

33. Нет сомнений в том, что восстановление, наряду с возращением к законности и созданием структур для политического диалога, представляет собой третью основу для решения чеченского конфликта, и в этом смысле заслуживает поддержки. Однако пока не будут ликвидированы сети коррупции, никакая международная помощь не будет эффективной. Помимо этого, проекты по восстановлению должны быть ориентированы на все слои чеченского общества, без какой-либо дискриминации, поскольку в противном случае этот процесс породит лишь зависть и разочарование и никак не смягчит накал страстей. С пользой для себя власти могли бы обратиться за опытом и помощью международных организаций - включая некоторые НПО - и тех гуманитарных организаций, которые действуют в регионе Северного Кавказа по осуществлению программ восстановления. В этой связи вызывает серьезное беспокойство та информация, которую я получил от некоторых гуманитарных организаций, о тех трудностях, с которыми они сталкиваются, в частности, в сфере безопасности (уже более полугода, как в Дагестане пропал без вести руководитель миссии организации «Врачи без границ») при осуществлении своих мероприятий. С другой стороны, я с интересом ознакомился с существующим проектом по строительству центров временного размещения и подготовки для тех участников чеченских вооруженных формирований, которые сложат оружие. Этот тип проектов, которые способствуют примирению и интеграции, а также направлены на то, чтобы у людей появилась жизненная перспектива, отсутствовавшая у них на протяжении многих лет войны и насилия, заслуживает того, чтобы над ними продолжили работать и в будущем.

34. Но одно восстановление не принесет ни мира, ни решения проблем. Оно должно сопровождаться конкретными и эффективными мерами, которые гарантируют безопасность, положат конец безнаказанности и позволят создать настоящее демократическое общество, основанное на свободе выражения своего мнения и свободе ассоциаций.

Выводы

35. Хотя каждый аспект решения чеченского конфликта носит деликатный и сложный характер и шансы на успех разными людьми оцениваются по-разному, но тем не менее, права населения Чечни, которое очень долго - слишком долго - было изолировано, дестабилизировано, само существование которого находилось под угрозой и которое попало в ловушку войны, - эти права заслуживают всеобщих усилий. Вооруженное насилие и нарушения прав человека, независимо от кого они исходят - от участников чеченских вооруженных формирований или от властей - должны быть прекращены.

36. Российские власти несут ответственность за то, чтобы осуществить процесс восстановления безопасности и законности, и призваны проявлять необходимое упорство и решимость. Действительно, прошло три года после первого визита Комиссара по правам человека в Чечню, но вскрытые проблемы по-прежнему существуют и не потеряли прежней остроты.

37. Поэтому требуется действовать одновременно по трем направлениям:

- обеспечивать безопасность людей и укреплять законность и уважение прав человека;

- развивать институты, способные вести политический диалог, для того чтобы выйти из тупика войны;

- улучшать материальные условия жизни в Чечне и дать населению среднесрочную перспективу развития.

38. Согласно позиции российских федеральных властей, референдум, который они решили организовать 23 марта 2003 года, направлен на то, чтобы восстановить определенную законность гражданской власти в Чечне. И если в принципе перспектива передачи гражданским органам той власти, которая сегодня находится в руках военных, сама по себе позитивна, то успех подобного мероприятия подразумевает наличие эффективных гарантий прав человека, диалога, открытого для всех участников и всех течений политической жизни в Чечне, а также перспективы экономического будущего для населения. Без глобального и комплексного подхода ко всем этим трем составляющим данный процесс не сможет обеспечить прочного мира.

Главная страница || Договоры || Поиск || Другие Сайты